1. Noção

A responsabilidade extracontratual do Estado, também chamada de responsabilidade civil do Estado, consiste na obrigação de reparar danos causados a terceiros em função de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos, imputáveis ao Poder Público.

Para efeitos de delimitação da responsabilidade em questão, entenda-se Estado como qualquer de seus Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário). Considere-se, ainda, que não está abrangido no tema aqui tratado a responsabilidade decorrente de relações contratuais. Por fim, ressaltando aspecto crucial, a responsabilidade em pauta não pressupõe ação humana (de agente público).

2. Evolução

2.1. Teoria da irresponsabilidade

Pugna pela não-reparação dos danos causados pelo Poder Público. Foi adotada na época dos Estados absolutos e fundava-se na idéia de soberania.

2.2. Teorias civilistas

Surgiram no século XIX e adotavam princípios de direito civil. Numa primeira fase, distingue atos de império (sem responsabilidade) de atos de gestão (com responsabilidade). Depois, aparece a teoria da culpa civil ou responsabilidade subjetiva (presença de ação funcional com dolo ou culpa).

2.3. Teorias publicistas

Teoria da culpa do serviço ou da culpa administrativa ou do acidente administrativo. Aplica-se quando o serviço público: (a) não funciona; (b) funciona atrasado ou (c) funciona mal. Independe de apreciação de culpa do funcionário.

Teoria do risco ou da responsabilidade objetiva. Não considera aspectos subjetivos e funda-se na idéia de que a atuação estatal envolve um risco de dano aos membros da sociedade. Considera, para efeitos de responsabilização, a existência de um nexo de causalidade entre o funcionamento do serviço público e o prejuízo sofrido.

São duas as modalidades do risco: (a) administrativo: admite causas atenuantes e excludentes e (b) integral: não admite causas atenuantes e excludentes.

3. Direito positivo brasileiro

O art. 37, parágrafo sexto da Constituição Federal consagra: (a) responsabilidade objetiva do Estado e (b) responsabilidade subjetiva do funcionário.

A regra constitucional destacada aplica-se às pessoas jurídicas de direito privado prestadores privados de serviço público. Prevê, ainda, a norma constitucional, a ação regressiva do Poder Público contra o funcionário que agiu com culpa ou dolo.

O Supremo Tribunal Federal, em decisão altamente criticável, proferida no RE n. 262.651, fixou o entendimento de que a responsabilidade civil das pessoas jurídicas de privado prestadoras de serviço público caracteriza-se como objetiva somente em relação aos usuários do serviço.

4. Causas atenuantes e excludentes da responsabilidade

No âmbito da teoria da risco administrativo, a culpa concorrente da vítima é causa atenuante de responsabilidade. Já as causas excludentes são: (a) força maior (acontecimento imprevisível, inevitável e estranho à vontade. Exemplos: tempestade, terremoto, raio); (b) culpa exclusiva da vítima e (c) culpa de terceiros.

Registre-se que no caso fortuito (ato humano ou falha da Administração. Exemplo: rompimento de cabo elétrico) ocorre a responsabilização. Também importa consignar que a responabilização é possível nos casos de força maior conjugados com falha do serviço (Exemplo: enchente e posterior desídia na manutenção de galerias de escoamento de águas pluviais).

A jurisprudência não tem realizado a distinção entre caso fortuito e força maior e aponta para a exclusão da responsabilidade nas duas hipóteses.

5. Responsabilidade por omissão

Não há uniformidade de entendimento sobre a questão. Apesar das vozes que sustentam a aplicação da responsabilidade objetiva, a jurisprudência majoritária aponta para a responsabilidade subjetiva por atos estatais omissivos.

6. Responsabilidade por atos legislativos

Prevalece o entendimento no sentido da irresponsabilidade. Os argumentos utilizados são os seguintes: (a) o Poder Legislativo exercita a soberania estatal; (b) editam-se normas gerais e abstratas e (c) os membros são eleitos.

No caso específico da lei de efeito concreto, verdadeiro ato administrativo, há responsabilização normalmente. Também se admite a responsabilização do Estado em relação às leis declaradas inconstitucionais.

7. Responsabilidade por atos jurisdicionais (ou judiciais)

Apesar das divergências prevalece o entendimento no sentido da irresponsabilidade. Os argumentos utilizados são os seguintes: (a) o Poder Judiciário exercita a soberania estatal; (b) independência; (c) o juiz não é funcionário público, em sentido estrito e (d) a autoridade da coisa julgada.

Admite-se a responsabilização nos casos específicos previstos em lei (STF, RE 219.117). São eles: (a) erro judiciário (art. 5o., LXXV da CF e art. 630 do CPP) e (b) dolo, fraude, recusa, omissão ou retardamento injustificado de providências (art. 133 do CPC).

8. Reparação do dano

A reparação do dano pode ser: (a) administrativa ou (b) judicial.

A ação indenizatória será proposta contra a pessoa jurídica. Não se admite, apesar de resistências doutrinárias, a ação judicial diretamente contra o servidor (STF, RE 327.904).

Existe um significativa discussão doutrinária acerca do cabimento, em relação ao servidor: (a) da denunciação da lide (art. 70, inciso III do CPC) e (b) do listisconsórcio. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a Lei n. 8.112, de 1990, afasta a denunciação e o litisconsórcio (art. 122, parágrafo segundo). A jurisprudência do STJ aponta no sentido de que a denunciação da lide não é obrigatória (REsp n. 313.886).

O prazo prescricional para a ação indenizatória é de cinco anos, segundo o Decreto n.20.910, de 1932, e a Lei n. 9.494, de 1997. Registre-se a existência de posicionamentos doutrinários no sentido do prazo ter sido reduzido para três anos por conta do novo Código Civil.

9. Jurisprudência

"CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CIVIL. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO: RESPONSABILIDADE OBJETIVA. PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PRIVADO PRESTADORAS DE SERVIÇO PÚBLICO. CONCESSIONÁRIO OU PERMISSIONÁRIO DO SERVIÇO DE TRANSPORTE COLETIVO. C.F., art. 37, § 6º. I. - A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público é objetiva relativamente aos usuários do serviço, não se estendendo a pessoas outras que não ostentem a condição de usuário. Exegese do art. 37, § 6º, da C.F. II. - R.E. conhecido e provido" (STF. 2a. Turma. RE n. 262.651. Relator Ministro Carlos Velloso. Julgamento em 16/11/2005).

"RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO. ATO DO PODER JUDICIÁRIO. O princípio da responsabilidade objetiva do Estado não se aplica aos atos do Poder Judiciário, salvo os casos expressamente declarados em lei. Orientação assentada na Jurisprudência do STF. Recurso conhecido e provido" (STF. 1a. Turma. RE n. 219.117. Relator Ministro Ilmar Galvão. Julgamento em 03/08/1999).

"RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO: § 6º DO ART. 37 DA MAGNA CARTA. ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. AGENTE PÚBLICO (EX-PREFEITO). PRÁTICA DE ATO PRÓPRIO DA FUNÇÃO. DECRETO DE INTERVENÇÃO. O § 6º do artigo 37 da Magna Carta autoriza a proposição de que somente as pessoas jurídicas de direito público, ou as pessoas jurídicas de direito privado que prestem serviços públicos, é que poderão responder, objetivamente, pela reparação de danos a terceiros. Isto por ato ou omissão dos respectivos agentes, agindo estes na qualidade de agentes públicos, e não como pessoas comuns. Esse mesmo dispositivo constitucional consagra, ainda, dupla garantia: uma, em favor do particular, possibilitando-lhe ação indenizatória contra a pessoa jurídica de direito público, ou de direito privado que preste serviço público, dado que bem maior, praticamente certa, a possibilidade de pagamento do dano objetivamente sofrido. Outra garantia, no entanto, em prol do servidor estatal, que somente responde administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica a cujo quadro funcional se vincular. Recurso extraordinário a que se nega provimento" (STF. 1a. Turma. RE n. 327.904. Relator Minstro Carlos Britto. Julgamento em 15/08/2006).

"PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO - RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO - DENUNCIAÇÃO DA LIDE - DIREITO DE REGRESSO - ART. 70, III, DO CPC. 1. A denunciação da lide só é obrigatória em relação ao denunciante que, não denunciando, perderá o direito de regresso, mas não está obrigado o julgador a processá-la, se concluir que a tramitação de duas ações em uma só onerará em demasia uma das partes, ferindo os princípios da economia e da celeridade na prestação jurisdicional. 2. A denunciação da lide ao agente do Estado em ação fundada na responsabilidade prevista no art. 37, § 6º, da CF/88 não é obrigatória, vez que a primeira relação jurídica funda-se na culpa objetiva e a segunda na culpa subjetiva, fundamento novo não constante da lide originária. 3. Não perde o Estado o direito de regresso se não denuncia a lide ao seu preposto (precedentes jurisprudenciais). 4. Embargos de divergência rejeitados" (STJ. 1a. Seção. EREsp n. 313.886. Relatora Ministra Eliana Calmon. Julgamento em: 26/02/2004).